Kebijakan Negara Di Bidang Kepolisian

Latar Belakang Hingga kini masih ada keraguan masyarakat dalam mencermati arah reformasi kepolisian sejalan dengan bergulirnya isu 'polisi sipil' (baca: kepolisian). Seperti tidak dipahami isu itu sebagaimana mestinya. Polisi sipil didikotomikan dengan polisi militer, sehingga proses pemisahan Polri dan TNI dipandang sebagai wujud akhir pembentukan polisi sipil. Pada hal polisi sipil merupakan suatu konsep, bukan institusi. Sebagai suatu konsep, polisi sipil mensyaratkan sejumlah faktor sebagai indikator yang tidak mungkin bisa ditemukan dalam negara otoriter yang acapkali dipandang sebagai police state. Polisi sipil atau civilized police jika diterjemahkan secara harfiah adalah polisi yang beradab, dan itu hanya mungkin dibangun dalam masyarakat yang demokratis. Karena itulah polisi menjunjung prinsip‑prinsip demokrasi, seperti hak individu yang sentral, kebebasan (freedom), transparansi, pertanggungjawaban publik dan lain-lain. Di bawah prinsip demokrasi, polisi sipil wajib menampilkan hubungan yang bersifat akrab dengan masyarakat melalui pendekatan kemanusiaan dengan warga (yang dilayaninya) daripada kekuasaan. Polisi di negara demokratis memegang teguh pelaksanaan misinya menjaga keamanan dan ketertiban umum juga menegakan hukum sebagai wujud dari pelayanan. Sedangkan kekuasaan hanya digunakan dalam keadaan terpaksa, dan harus dilakukan  secara proporsional serta profesional.
Ditinjau dari riwayat kelahirannya, masyarakat adalah ibu kandung polisi, yang dibutuhkan karena informal social control dinilai tidak efektif mengatasi masalah keamanan dan ketertiban umum dalam kehidupan bersama. Menghadapi kondisi demikian, cikal bakal kepolisian, seperti tithing man, constable, dan Shire reeve lambat laun mewujud sebagai formal social control agency, dan kemudian negara memberi kewenangan kepadanya untuk menegakkan hukum bersama komponen sistem peradilan pidana lainnya. Karena itu sesuai kelahirannya menunjukkan bahwa polisi diciptakan untuk lebih difokuskan dalam hal mengatasi masalah sosial (social problems) daripada untuk menegakkan hukum negara. Hal ini sedikit berbeda dengan lembaga penegak hukum lainnya yang domain tugasnya lebih bertumpu pada penegakan hukum negara. Karena itu, polisi sipil dan masyarakat yang demokratis merupakan dua sisi mata uang yang tidak bisa dipisahkan.
Dalam praktek karena kewenangan yang bersifat memaksa, lembaga kepolisian tidak jarang digunakan sebagai alat kekuasaan politik penguasa negara (otoriter), seperti yang pernah terjadi di Uni Sovyet dan Afrika Selatan, juga Indonesia beberapa waktu yang silam. Sifat otoriter biasanya ditunjukkan oleh badan kepolisian yang mengadopsi model kepolisian Continental, di mana kepolisian diperankan sebagai alat negara (state police), yang berbeda dengan model Anglosaxon (the public are the police and the police are the public). Negara Indonesia yang terbawa oleh penjajahan Belanda, hingga kini masih memerankan Polri sebagai alat negara, sehingga tidak mengherankan dalam pelaksanaan tugas, polisi yang dijuluki sebagai abdi negara tidak jarang mengutamakan kepentingan negara (persetambatan politik) daripada kepentingan warga masyarakat (persetambatan sosial) bahkan cenderung lebih memberikan layanan tugasnya kepada penguasa. Status Polri yang demikian dalam perkembangan sudah barang tentu bukan saja tidak sejalan dengan keinginan masyarakat bahkan menghambat upaya mewujudkan polisi sipil.

Analisis
Sentralisasi organisasi kepolisian suatu negara merupakan faktor penting yang mempengaruhi sifat kerjanya dalam membina keamanan dan ketertiban umum serta dalam penegakan hukum. Kepolisian yang sentralisitk memiliki kesatuan komando (unity of command) di antara level hirarkhinya, mulai dari tingkat ibukota atau kota besar hingga desa atau daerah lokal. Tidak ada pembagian siapa yang bertugas menegakkan hukum nasional dan siapa yang menegakan hukum lokal (daerah). Setiap kesatuan polisi pada level apapun harus bertindak apabila melihat ada pelanggaran hukum nasional. Bahkan tidak jarang polisi daerah harus mengabaikan hukum adat setempat untuk menegakan hukum nasional. Dengan kata lain kepolisian nasional yang sentralistik bergerak dengan satu gaya, dengan kesamaan sense of perpose antara pimpinan kepolisian nasional dengan para pimpinan kepolisian daerah dan para petugas yang ada di bahwahnya.
Berkenaan dengan status itu dalam konteks masyarakat Indonesia yang bersifat majemuk, juga dalam kondisi geografi kepulauan yang sangat luas, sistem sentralisasi cenderung kontradiktif dengan tujuannya (kepolisian dalam masyarakat demokratis). Oleh karena itu otoritas pemerintah lokal ­harus dipadukan dengan sistem desentralisasi, dengan maksud untuk mendekatkan penyelenggaraan manajemen kepolisian kepada masyarakat yang dilayani (J. E. Hoover dalam Berkley, 1969 : 21). Desentraliasi polisi ini dimaksudkan untuk mengembangkan satuan organisasi terdepan (Polres) menjadi lebih otonom dalam kerangka sistem kepolisian nasional (Reiss, 1972 : 207), dan sejalan pula dengan kebijakan otonomi daerah. Sejalan dengan prinsip ini, pendekatan penyelesaian perkara (ringan) dapat dilakukan secara informal dengan pemberdayaan potensi local, sehingga polisi diharapkan memfokuskan perhatiannya pada kejahatan‑kejahatan berat yang meresahkan dan menarik perhatian publik.
Bagi polisi, masyarakat bukan hanya kepada siapa mereka memberikan pelayanan jasa kepolisian tetapi juga kepada siapa mereka harus bertanggungjawab. Pertanggung­jawaban hukum khususnya atas penggunaan upaya paksa oleh individu polisi maupun pertanggungjawaban organisatorik kepolisian, tidak meniadakan pertanggungjawaban publik (public accountability) kepolisian. Akuntabilitas publik kepolisian menjadi penting mengingat pekerjaan polisi syarat dengan kewenangan “diskresi” bahkan menyangkut kehidupan (nyawa) seseorang dan hal itu sukar dikontrol (low‑visibility) (Walker, 2001 : 8). Konsekwensinya, akses publik harus dibuka bagi pengawasan terhadap tugas-tugas kepolisian, baik terhadap segala tindakan kepolisian maupun perumusan kebijakan dan manajemen kepolisian. Sikap demikian dibutuhkan bukan saja oleh masyarakat dalam kapasitasnya sebagai obyek tindakan polisi, tetapi karena kepolisian harus mernbangun kemitraan dengan masyarakat, dari mana mereka membutuhkan dukungan. "The power and strength of the police lies neither in the military arm nor in the law. It is almost wholly public approval of their existency and the behaviour, and without it neither law nor troops coul save them from helplessness" (Reith, 1940 : 56).
Di sini pekerjaan polisi memerlukan pengawasan yang ekstra dibanding dengan institusi lain, karena pada institusi ini melekat selain kewenangan tersebut di atas juga budaya organisasi yang didasarkan pada solidaritas (solidarity) dan kerahasiaan (secrecy). Budaya solidaritas dapat mendorong  kearah semangat melindungi teman sesama korps meskipun mereka itu salah. Sedangkan implikasi negatif dari kerahasiaan, menyebabkan polisi suka menyembunyikan kesalahan yang diketahui telah dilakukan oleh koleganya (keep silent). Kedua budaya ini bisa menjadi pengahambat utama jalannya pengawasan internal secara efektif. Sering kita dengar melalui mas media sidang Dewan Kode Etik Kepolisian hanya menjatuhkan sanksi yang tidak menyelesaikan persoalan fundamental. Disini perlunya suatu badan independen untuk mengawasi pelaksanaan tugas kepolisian dan mencari solusi bagi masalah structural yang dihadapi polisi.
Sejalan dengan pemikiran desentralisasi satuan‑satuan wilayah kepolisian yang  disinggung di atas, hubungan kerjasama antara Polri dengan pemerintah daerah perlu dikembangkan sedemikianrupa sehingga pemerintah daerah bisa mendayagunakan PoIri dalam menjalankan perannya untuk menjaga keamanan dan ketertiban umum (lokal) termasuk mencegah kejahatan. Sementara itu kebutuhan anggaran PoIri bisa didukung dengan anggaran pendapatan daerah dibawah pengawasan pemerintah daerah. Sinergi dalam pengelolaan keamanan dan ketertiban umum menjadi sangat penting mengingat misi kepolisian tidak berdiri sendiri, melainkan merupakan bagian tak terpisahkan dari upaya perwujudan kesejahteraan masyarakat. Ini berarti bahwa keberhasilan PoIri dalam menjalankan misinya menjadi tidak berarti jika tidak memberi kontribusi bagi upaya peningkatan kesejehteraan menuju masyarakat madani (civil society).
Upaya pembangunan polisi sipil akan sangat dipengaruhi oleh tradisi militeristik dan birokratis yang menghambat upaya peningkatan profesionalitas dalam jajaran Polri. Sistem kepangkatan yang sepenuhnya mengadopsi sistem militer (walau berganti istilah) harus diubah sehingga lebih mencerminkan peran dalam pekerjaan kepolisian dan strata penggolongannya harus lebih diorientasikan pada kepentingan kesejahteraan personel. Hubungan atasan bawahan yang hirarkhis harus diubah menjadi hubungan kerja sama fungsional. Pengembangan kreativitas personel termasuk pikiran­ kritis untuk kemajuan institusi harus merupakan atmosfir kehidupan dalam dunia kepolisian. Profesionalitas kepolisian tidak mungkin ditumbuh‑kembangkan dalam suasana kultur yang militeristik dan birokratis kaku.
  Melayani dan melindungi merupakan kata kunci yang menjadi ciri polisi sipil. Melayani dan melindungi seharusnya bukan merupakan tugas, tetapi kewajiban setiap individu polisi, bahkan pada setiap tempat dan disepanjang waktu. Pengabaiannya harus merupakan pelanggaran kode etik yang dapat dijatuhi sanksi yang lebih berat daripada sekedar tindakan disiplin. Dengan prinsip ini, pendekatan kasus dalam penanganan permasalahan kepolisian sejauh mungkin harus diganti dengan pendekatan kemanusian (human approach). Artinya dalam setiap langkah tindak, polisi harus memberikan respek manusiawi terhadap kliennya tanpa mengenyamping kepentingan penegakan hukum terutama terhadap kejahatan menonjol yang meresahkan masyarakat, sesuai motto universal kepolisian: fight crime, love humanity and help definquen.
  Uraian di atas memberikan sebagian gambaran tentang wujud kepolisian masa depan yang semestinya dibangun. Proses untuk mewujudkannya bukan tidak mungkin (utopis) tetapi perlu waktu. Tentu dalam hal ini seperangkat kebijakan dan strategi perlu diletakkan, baik di bidang operasional maupun pembinaan. Untuk itu fokus perhatian pada tataran manajemen puncak perlu lebih banyak ditujukan pada upaya melanjutkan dan menuntaskan reformasi (internal) dari pada mengejar prestasi operasional karena prestasi operasional merupakan output bahkan outcome dari proses pembinaan internal.

Pembenahan
 Dari uraian tersebut langkah‑langkah perubahan ditujukan pada penataan kembali aspek‑aspek instrumental dan struktural organisasi sehingga dapat menciptakan kondisi yang kondusif bagi perubahan kultur menjadi polisi sipil yang mampu meningkatkan upaya deteksi dan responsif dalam membina keamanan dan ketetertiban umum maupun penegakan hukum. Beberapa strategi yang perlu dikembangkan mencakup antara lain:
  Pertama : Bidang Sumber Daya Manusia, meliputi peninjauan kembali terhadap sistem rekrutmen, pendidikan/pelatihan dan pembinaan/pengembangan karier yang diarahkan untuk meningkatkan kesejahteraan personel yang dikelola secara transparan, dan bertanggungjawab sesuai prinsip merit-system. Demikian pula tinjauan terhadap strata sistem kepangkatan.
  Kedua: Bidang Pembiayaan, meliputi pengembangan sistem anggaran/keuangan yang transparan, akuntabel dan rasional dalam alokasinya anggaran yang disediakan dari  APBN maupun non‑APBN yang diperoleh dari pernerintah daerah.
  Ketiga : Bidang Operasional, meliputi masalah kepemimpinan dan perumusan kebijakan pengendalian diskresi dalam hal penggunaan upaya paksa, penyederhanaan prosedur penegakan hukum, pembenahan sistem manajemen penanganan perkara (agar setiap laporan/pengaduan diadministrasikan dan diproses sesuai prosedur hukum acara. Termasuk pengembangan kerjasama dengan kepolisian negara lain untuk mencegah kejahatan internasional.
  Keempat : Bidang Pengawasan, yang meliputi pengembanan sistem pengawasan (internal maupun ekaternal) yang menjamin akses publik dapat lebih efektif mendeteksi dan menindaklanjuti laporan/pengaduan tentang sikap/tindakan personel Polri yang berkaitan dengan pemberantasan KKN.
 Kelima: Bidang Organisasi, menata organisasi dalam konteks desentrasisasi sehingga menjamin efisiensi penggunaan sumberdaya dan efektifitas pelaksanaan tugas terutama yang menyangkut penataan stratifikasi kemampuan dan kewenangan serta pemberian otonomi yang lebih luas kepada PoIres.

Penutup
  Demikian makalah ini disampaikan sebagai bahan acuan bagi diskusi mengkaji kebijakan Negara di bidang Kepolisian. Diharapkan dalam diskusi ini bisa menghasilkan pemahaman untuk mampu mencermati perubahan institusi polisi yang sesuai dengan harapan masyarakat.



Daftar Bacaan

Bayley, David H., 1985. Patterns of Policing: A Comparative International Analysis. New Brunswick N. J. Rutgers University Press.
Berkley, George E.,1969. The Democratic Policeman. Boston Beacon Press.
Reith, Charles, 1940. Police Principles and The Problem of War. London .‑ University Press.
Skolnick, Jerome H., 1975. Justice Without Trial : Law Enforcement in Democratic Society, 2 nd ed. New York
John Wiley & Sons.
Walker, Samuel, 2001. Police Accountability: The Role of Citizen Oversight. Belmont: Wadsworth, USA.